杜邈
   杜邈
  應當將反恐法的制定提升到國家安全戰略的高度,作為完善國家安全法律體系的重大任務來完成。
  隨著傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織,恐怖活動對我國的現實危害持續加大,反恐怖工作的長期性、複雜性和尖銳性更趨突出。在嚴峻的反恐局勢面前,應儘快制定專門的反恐法,加大預防和懲治恐怖活動的力度。立法過程中,應妥善處理好以下四種關係。
  反恐法與國家安全戰略之間的關係。近期,隨著習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出了“總體國家安全觀”,以及系統性提出的政治安全、國土安全、軍事安全等11種安全,我國國家安全工作有了明確的方向。在以軍事、政治為顯著特征的傳統安全思維時代,國家安全主要包括國家的領土、主權、政治等方面的安全,在恐怖活動等非傳統安全威脅因素突出的時代背景下,國家安全必然涉及非傳統安全領域,包括政治、軍事、經濟、社會等方面的“大國家安全”。當前,恐怖活動形勢與國際大環境緊密相連,特別是西亞、南亞等周邊環境的變化,對我國的恐怖活動態勢會產生較大影響,如一些在境外受過恐怖訓練的人員進入國內,還有境內人員受到境外極端思想滲透從事暴恐活動。隨著我國與世界政治、經濟、文化等領域的聯繫日益密切,發生於境內的恐怖活動可能具有國際因素;國際恐怖活動可能對我國國家安全產生不利影響。在新的時代背景下,反恐法作為一部調整反恐怖工作中權利義務關係的法律,關涉政治安全、國土安全、社會安全、信息安全、核安全等多種類型的國家安全,歸屬於廣義的國家安全法。因此,應當將反恐法的制定提升到國家安全戰略的高度,作為完善國家安全法律體系的重大任務來完成。
  反恐法與恐怖活動新特點之間的關係。長期以來,“東突”勢力策劃、實施的暴恐活動多發生於西北邊疆地區,其規模、影響範圍較為有限。然而,隨著互聯網技術和現代通訊技術的飛速發展,境外敵對勢力利用高科技手段的遠程性、隱蔽性和便捷性,非法傳播暴恐音視頻、圖片、電子書,大肆進行極端思想宣傳,煽動青年發動“聖戰”,使恐怖活動在近期更多地呈現“極端化”特點。從北京“10·28”案、昆明“3·01”案、烏魯木齊“4·30”案、烏魯木齊“5·22”案等暴恐案件來看,恐怖分子通過自殺性襲擊等方式,大肆在人員密集的公共場所駕車衝撞、砍殺無辜群眾,造成重大人員傷亡和財產損失,在社會上製造了持續、廣泛的恐懼感,這標志著恐怖活動從邊疆迅速擴散至內地,迫切需要反恐立法作出及時、有效的回應。
  由於暴恐分子具有強烈的極端思想和狂熱情緒,法律的治理重點不能只放在已發生實害結果的暴力犯罪上,還應當防患於未然,從源頭上遏制恐怖主義的滋長和蔓延。從“治標”的角度來看,要嚴厲懲治可能使公民的生命、健康和重大公私財產處於危險狀態的違法犯罪行為,如非法製造、買賣、運輸、儲存危險物質,非法攜帶管制刀具,涉恐融資,偷越國邊境,傳授犯罪方法、傳播暴恐音視頻等,從人員、資金、物品、信息等環節構建立體防禦格局。從“治本”的角度來看,應當在改進教育方式、謀求社會公正、加快經濟社會發展的基礎上,針對極端思想實施“去極端化”,方能一勞永逸地遏制恐怖主義的滋生和蔓延,在真正意義上實現“標本兼治”的目標。
  反恐法與其他法律之間的關係。我國反恐立法經歷了一個粗放到精細、單一到層次的演進過程。2011年10月29日,全國人大常委會通過了《關於加強反恐怖工作有關問題的決定》,標志著我國反恐法律體系的初步形成,為反恐怖工作的開展提供了有力的法律武器。然而,隨著經濟社會的迅速發展,反恐怖工作涉及的社會領域越來越廣,面臨的難點越來越多,涉法性也越來越強,這些問題又錯綜複雜地交織在一起,僅僅依靠某一概括規定或幾個部門法來調整,無法滿足反恐怖工作的現實需要。因此,反恐法應當是一部實體性的綜合性的法律。
  在實體性內容方面,反恐法應該獨立規定主體間的權利義務關係,而無須依附、參照其他法律文件,其優勢在於不受本國原有法律框架的束縛,具有邏輯體系清晰,涵蓋內容廣泛等特點,更類似於在本國法律體系內增設一個新的法律部門。而在具體架構上,反恐法應當規定恐怖活動、恐怖組織等相關概念、反恐的基本原則、反恐機構的設立與職責、恐怖活動的防範、恐怖事件的應急處置、涉恐資產凍結、恐怖活動組織和人員的認定以及社會恢復等內容,對刑事法等部門法無法涵蓋的特殊內容加以系統規範,以統領反恐全局工作。應當註意的是,法律規範之間的協調和相互尊重是反恐立法難點之一,應當使反恐法與刑事法、行政法、軍事法等相關法律在形式和內容上有效銜接,以保持反恐法律體系的內部和諧,避免與相關規定存在重覆交叉之處。在遇到個別難以迴避、確實存在交叉和矛盾的問題時,按照後法優於先法的法理原則妥善作出規定。
  反恐法與國際規則之間的關係。恐怖活動是世界各國面臨的共同威脅,聯合國作為目前世界上最大、職權範圍最廣、最具有普遍性的國際組織,一直致力於構建有效處理恐怖主義問題的全面法律框架,推動《制止恐怖主義爆炸國際公約》、《制止向恐怖主義提供資助國際公約》等一系列國際反恐文件的簽署與實施。在此背景下,越來越多的國家和地區通過專門立法促進反恐怖工作的開展,如規定不得將恐怖活動犯罪視為政治犯罪,或是不得授予恐怖分子以難民資格或進行政治庇護,為國際反恐合作提供了堅實的法律基礎。
  從實際情況看,“東突”恐怖勢力與國際恐怖組織具有千絲萬縷的聯繫,其在境外的活動遍佈多個國家,呈現出有組織的入境滲透和越境犯罪等特征,因此,我國具有國際反恐合作的迫切需要和廣泛前景。在反恐立法過程中,一方面,要註意貫徹國際反恐義務。為了與國際社會共同合作打擊恐怖活動,我國已經簽署或加入了絕大多數的國際反恐公約,按照“條約必須遵守”的國際法原則,應當在國內法中進一步貫徹落實聯合國反恐公約與聯合國安理會決議的相關要求,只有在聯合國的領導、協調和籌划下,與世界各國和國際組織之間開展多種形式的合作,才能達到有效防範和懲治國際恐怖活動。另一方面,要在立足本國國情的基礎上,盡可能地使我國關於恐怖活動的界定和反恐措施符合國際標準,以減少引渡或國際合作過程中的一些不必要的麻煩和負擔。同時,為多渠道的反恐合作提供法律平臺,包括人員培訓、情報交流,涉恐資金的監測與凍結、危險物品管控等。
  (作者為北京市人民檢察院第二分院公訴一處檢察員)  (原標題:反恐立法應妥善處理四種關係)
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